黄路阳   朱小渭

     在我国大学内部权力结构中，实际存在并得到现行法律认可的有四种权力： 政治权力——以书记和党委为主体，代表党和政府对高校实施政治领导的权力；行政权力——以校长、行政人员及机构为主体，行使行政管理的权力；学术权力——以教师为主体，对学校学术事项做出决定的权力；民主管理和监督权力——以教职工代表大会为基本组织形式，对高校事务实施民主管理和监督的权力。“在这个架构的权力关系中，目前存在着比较严重的权力失衡与冲突现象，突出表现为：两个‘一把手’的矛盾、大学的行政化以及缺乏教职工参与民主管理与监督的有效权力机制。”关于大学内部权力结构的研究，不仅需要分析结构要素及其关系，更应该重视通过制度建设实现各要素在现代大学治理结构中的合理定位。

     一、决策机构

     实行党委领导下的校长负责制是我国高等教育经过长期探索确立的领导体制，它确立了高等学校党委的领导地位，赋予党委决策权，使之成为学校的最高决策机构。“坚持党委的领导地位”、学校工作中的重大事项“党委集体讨论决定”赋予党委决策权，确定了党委是高校的最高决策机构，保证了党对学校的政治领导和集体决策。坚持党委领导下的校长负责制，党委作为学校的最高领导机构，决策机构的地位绝对不能动摇，相关研究也注意到在实施党委领导下的校长负责制实践中存在的诸多矛盾和冲突，但是在落实党委领导职责时的另一个问题却被忽视，即党委会的代表性问题。现在高校党委的组成人员基本上是学校的党政领导，很少有来自教学、科研一线的普通党员，在教师心目中，党委决定就是行政决定，学术权力和民主管理得不到应有尊重。在高校权力结构的研究中，行政权力和学术权力的矛盾和冲突比较受重视，决策权与执行权之间的冲突未被充分重视，也源于此。我们建议，参照国外高校董事会（评议会、校务委员会）的组成和职能，扩大高校党委组成人员的人数和范围，吸收地方党委领导、学校教师代表参加，以加强党委的代表性和权威性，提高决策的科学性。

     行政权力泛化，学术权力虚置是我国高校权力结构中最被垢病之处。《高等教育法》第四十二条规定：“高等学校设立学术委员会，审议学科、专业设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项。 ”“审议”的规定事实上赋予学术委员会咨询职能，没有赋予其决策职能。如何落实学术权力在高等学校管理中的作用，多数研究都提出“教授治学”的措施，甚至提出“建立以学术权力为主导的高等学校内部管理体制—— —教授委员会制”，形成“学术权力置于顶端，行政权力与政治权力构成底部支撑”的“品”字形结构。我们认为在实行党委领导下的校长负责制的领导体制下，要充分发挥依据学术权力的作用，需要在党委统一领导下，将学术委员会等学术机构由学术审议和咨询机构变为学术决策机构，建立党委集体决定学校重大事项、学术机构决定学校学术事务、校长和行政部门负责执行的倒“品”字形结构。

     二、执行机构

     《中共中央关于加强高等学校党的建设的通知》规定校长“执行党委的集体决定”，“统一组织实施”明确了校长的执行权，校长及行政机构是学校的执行机构。“党委集体讨论决定”表现的是决策权力，“校长统一组织实施”则是具体的执行权力。

     高等学校实行党委领导下的校长负责制的领导体制，党委的决策地位已经完全确立。但是，在执行中存在诸多矛盾，突出的矛盾是“领导”与“负责”的矛盾与冲突，“党委书记作为高校法定领导体制中的负责人，显然是第一把手，但校长作为‘高等学校的法定代表人’即高等学校事业单位的法人代表，是‘全面负责’学校工作的第一责任人，也是第一把手。这样，党委书记和校长的关系不仅在工作实践中有可能发生磨擦和冲突，而且在法律地位上也存在逻辑上的悖论。”产生这种现象的原因主要有两条：首先，是思想认识上的错误，没有以党的文件和国家法律为依据深刻理解和领会“党委领导”与“校长负责”的实质，仅作字面理解。“党委领导”即党委作为决策机构拥有对学校重大事项即大政方针的决策权，“校长负责”即负责组织实施党委决定，拥有执行权，校长负责是负责决策的执行，而不是对学校的整体工作负责，对学校整个改革发展成败兴衰负责的最终责任主体是学校党委。校长统一组织实施，即是学校工作的执行机构，校长对执行党委决定的具体方法可以独立做出决定。其次，在操作层面，尽管相关文件和法律对党委和校长的职责有规定，仍然比较笼统，特别是哪些事项属于重大事项，需要上党委会集体决定，哪些事项属于具体工作，校长可独立作出决定缺乏具体界定。即对党委和校长的职、责、权的规定不够清晰规范。明确界定党委、校长的职责、议事规则、决策程序和落实办法，防止和克服党政之间的矛盾和扯皮现象，有效解决政治领导与行政管理的矛盾和冲突，提高管理效率可以采取的措施有：一是通过制订党委领导下的校长负责制实施细则或办法，清晰规范和界定党委、校长的职责，议事规则，决策程序，明确哪些事项属于学校重大事项，需要由党委集体研究决定，哪些事项属于学术活动，要由学术委员会决策，哪些事项属于具体日常工作，可以由校长个人决定，哪些事项属于学校管理的重要工作，需要由校长办公会议集体决定。校长不应就学校重大事项不通过党委和学术委员会独自决定，党委也不应过多干预校长日常管理工作。二是保证党委和学术委员会的决定得到切实执行。需要扩大党委的代表范围，提高其权威性，同时能够将决策权和执行权有效分离；校长应就年度工作计划和总结向党委和学术委员会作报告，获得审议通过，接受质询；通过上级主管部门监督检查，责任追究，保证各项职责的完成。三是实施行政追究制度。上级党组织应制订党委领导下的校长负责制实施细则，并定期对班子执行情况进行检查。

     三、监督机构

     《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国高等教育法》都明确规定以教师为主体的教职工代表大会是保障教职工参与民主管理和监督的主要组织形式。教育部、中国教育工会全国委员会1985年颁布规定进一步具体明确高校教代会的四项职权：审议建议权、审议通过权、审议决定权和评议监督权，同时赋予了教代会咨询、决策和监督三项职能。教代会的咨询功能在实际运行中发挥较好，能够讨论学校的年度工作计划、发展规划、改革方案、教职工队伍建设、与教职工有关的基本规章制度和集体福利等重大问题，并提出意见和建议。学校党政领导也能虚心听取和认真采纳教代会的合理化建议，上下各方都比较满意。教代会的决策功能在理论上与党委的决策权相冲突，在实际运行中也是党委说了算，教代会只是简单通过党委的决定，成了橡皮图章，没有充分实现教职工参与学校民主管理即决策的职能，这种走走过场的形式主义徒然增加了学校领导和教职工的工作量，挫伤了教职工参与民主管理的积极性，也影响到教代会的形象。同时因为教学、科研和社会服务任务繁忙，不可能也没有必要要求教代会代表将大量的时间和精力投入到学校管理工作中。我们建议通过扩大党委的人数和代表性，实现学校的民主管理，教代会参与学校民主管理，关键是强化教代会的监督职能，将其专门化为监督机构，履行高校治理结构中的监督权，不去干涉决策机构和执行机构的具体运行。关于教代会的监督权，参照《中华人民共和国公司法》和《国有企业监事会暂行条例》相关规定，我们认为教代会的监督职能主要为：

     1. 检查学校党委、学术委员会、校长执行有关法律、行政法规和规章制度的情况，作为上级机关对校级领导班子嘉奖、晋升，或予以处分、免职的重要依据。

     2. 检查学校的教学、科研、财务等情况，对相关部门和个人的工作业绩给予评定， 向学校党委和行政提出奖惩、任免建议。

     3. 对侵害教职工权益的各项决定和行为作出决定，并责令整改。

     建设现代大学制度，合理确定政治权力、行政权力、学术权力、民主管理和监督权力在现代大学治理结构中的位置，构建决策、执行、监督机构主体明确、职责分明的治理结构，是中国高等教育改革和发展、建设高等教育强国的必由之路。

       （本文作者黄路阳系安康学院教育学院院长、教授）