近年来，在国家高等教育战略重点转移和政府大力实施高等学校“质量工程 ”的推动下，特别是随着首轮高等学校教学评估工作的全面展开，高等教育质量及其保障体系问题再次引起高校和社会的广泛关注。人们从理论、技术以及实践等多个维度对其进行研究和探索，取得了丰硕成果。但是，我国的高等教育质量保障体系建设毕竟时间短，本身还很不完善。有不少问题，尤其是一些前提性、基础性问题仍有待深入探讨。
一、推进质量保障体系建设，要全面把握高等教育质量系统及其要素
高等教育是一个复杂的活动系统，相应地，高等教育质量也必然表现为该活动系统的质量，进一步取决于系统各要素的质量及其结构的质量。因此，推进质量保障体系建设，首先要理清高等教育系统、结构和要素。
为方便起见，本文将高等教育划分为功能系统与职能系统，与此对应，高等教育质量即由功能系统质量与职能系统质量共同决定。前者主要指高等教育对社会经济、政治、文化、科技的影响和作用程度以及对人身心发展影响和作用程度，多侧重于结果；后者主要指高等教育职能性活动之状况，如人才培养（教学）、科学研究和社会服务等质量，多侧重于过程。两大系统之间不是相互割裂的，而是相互联系、影响和制约的。一般地，功能系统质量取决于职能系统质量，职能系统质量源于功能系统质量并由其说明。
高等教育功能系统质量既然表现为高等教育对社会发展和人的发展的影响和作用，那么，它就可进一步分为规模质量、结构质量、效益质量和人才素质等方面。换言之，高等教育规模、数量、结构、效益以及人才素质是否能够满足社会和人的发展需要程度，是衡量高等教育功能质量的基本标志。在此意义上，高等教育的规模与数量，是一种质量，是以量化形态存在的质量，能否为经济与社会发展提供足够的专门人才，能够最大限度地满足人民群众日益增长的教育需求，表征着高等教育的培养能力和社会贡献。高等教育结构（区域布局、层次、科类、学科专业等），也是质量的表现形式，优化高等教育结构、实现与经济社会发展需要相互协调，是提高高等教育质量的客观要求。在资源一定的条件下，通过成本控制而提高教育产出和增加效益，依然属于质量范畴。当然，规模质量、结构质量以及效益质量，归根到底要反映在高等教育所培养的专门人才的内在素质之中，把青年一代培养成身体、品德、知识、能力、态度、心理等各方面全面发展的合格人才，是高等教育质量之本。
在高等教育职能系统中，人才培养最为根本，科学研究与社会服务虽然有各自独立性，但总体上是人才培养活动的派生物，服从和服务于人才培养。脱离人才培养活动的科学研究和社会服务，便失去了教育属性。所以，高等教育职能系统质量，主要指人才培养质量。人才培养活动是一个连续不断的过程，这个过程的质量大体涵盖三个方面：投入质量，过程质量，产出质量。
投入质量包括人力投入（如学生生源质量，师资队伍年龄、学历、学缘、职称结构等，管理队伍结构、素质等）、物力资源投入（校舍、设备、办学条件等基础设施）、财力资源投入（经费等）、信息或技术资源投入（图书、课程、教材、教学资料、网络、媒体、教学手段等）、时间资源以及情感资源投入等。
过程质量包括学校教育教学目标和规划设定、教育教学内容选择、课程体系与培养方案构造、教育教学计划安排与执行、教育教学各环节（课堂教学、实验、作业、实习实践、考查等）的有效组织、教育教学过程监控、教育教学结果反馈与工作改进等。
产出质量主要包括学校所培养的专门人才的数量、结构、素质及其社会贡献。当然，从高校职能看，产出质量还应包括高校创造的知识产品和提供社会服务的质量。
如果把产出质量比作高等教育产品质量的话，那么，投入质量与过程质量则相当于高等教育服务质量。高等教育质量是产品质量与服务质量的统一，这也符合市场经济条件下高等教育是一种服务的现代理念。
显然，通过上述分析，我们很容易得出结论，即现代高等教育质量是一个全面的、系统的概念，或者说是“大质量”概念，必须把规模、结构、效益、投入、过程和产出等各方面都纳入到质量总体活动过程中，从而对各过程、各要素统一组织、管理、协调与控制，这种对质量全过程、全要素、全环节的组织、管理和控制，就是我们所说的高等教育质量保障体系。
二、推进质量保障体系建设，要坚持整体性、协调性和针对性
既然高等教育质量是一个系统，相应地，高等教育质量保障体系建设必须坚持整体性、协调性和针对性。
整体是相对于部分而言的。就高等教育看，它是由各种因素（人、财、物、信息、时空、环境等）、各项工作（教学、研究、管理、服务等）、各个环节（招生、教学、实践、就业等）有机组成的，每一部分都具有相对独立性，各自影响着高等教育活动及其质量。因此，保证和提高高等教育质量，必须重视每一个要素、每一个过程和每一项工作。在质量保障体系建设中，理想的状态应使每一要素、工作和过程都能满足高等教育质量的条件与要求，这样，高等教育质量才会得到保证。如果某一方面被忽视，特别是忽视那些关键性的方面，必然会影响和降低高等教育的总体质量。
但是，影响高等教育质量的各要素又不是各自分立的，而是相互关联、支撑和制约的，所以，建立健全高等教育质量保障体系，不能仅着眼于单个的质量要素，更要考虑到质量要素之间的关联，力求达到协调与平衡。那种孤立地强化单个要素的观念和行为，是片面的、有缺欠的。
从高等教育质量因素关联性看，投入因素是基础，过程展开是核心，产出是归宿。在投入质量要素中，物质、资金、技术、信息等办学条件及其品质，构成高等教育质量的基础和源泉。充足的经费、优良的设备及实验实习场所、丰富的图书、优美的环境是高质量教育不可或缺的，尤其是现代大学，没有好的“大楼”（泛指办学条件）就难以造就出好的“大师”（泛指培养优秀人才）。所以，在质量保障体系建设中，办学条件标准必须得到优先保证。这也就是为什么世界各国高等教育质量保障体系中，都非常重视办学物质条件，对教室、实验室、图书馆、运动场等硬件都有明确标准要求并置于重要地位的原因。当然，物质条件虽然与质量关系密切，但又不是一个机械的线性关系。基本条件仅仅是质量保障的一个方面，它本身还不能自然转化为质量。以图书为例，如单纯追求图书量而不讲图书结构与流通量，就不能发挥出应有的质量效益。多媒体设备可能非常充足，但不当使用对提高质量不但起不到促进作用，甚至可能事与愿违。至于现在人们所诟病的高校普遍存在的重硬件轻软件、重外延轻内涵的现象，更属于此列。
规模、结构、师资队伍、学科专业、课程、管理等高等教育质量系统中的诸要素，其重要性及相关性，道理也是如此。这就要求我们在质量保障体系建设中，要把每一质量要素置于系统之中，全面考虑系统要素间的关联性，把整体与局部、系统与要素、一般与个别结合好、协调好。
当然，高等教育质量系统中的各要素并非等量齐观，其中有些要素居于主要地位，起主导作用或关键作用，属于质量保障体系建设中需要重点关注的对象，有些则处于从属地位。判断哪些要素属于主要、主导或关键因素，可能在不同时期、不同国家甚至不同高校会有所差异，这取决于那个时期、那个国家、那所学校教育质量发展中需面对和解决的主要矛盾和问题。有的关键因素可能是观念的，有的可能是物质技术的，有的可能是体制机制的，有的可能是教学能力的。关键因素可能一个、两个或多个，彼时作为主导或关键因素，此时因矛盾和条件的变化可能发生了转移。这就要求我们在高等教育质量保障体系建设中，要善于把握主要矛盾，因地制宜、因时制宜，实事求是，从实际出发，强化质量保障体系建设的针对性和现实性，以此增强高等教育质量保障体系建设的实效性。
三、推进质量保障体系建设，要明确政府、高校和社会各方责任
高等教育教育保障体系建设，离不开政府、学校和社会等各方面的共同努力，建立健全高等教育质量保障体系，也是三方的责任。但三方的地位和作用是不同的，其中，政府居于领导地位，起着主导作用；学校是质量保障主体，起着基础性作用；社会是重要的补充，起着监督和评价作用。
高等教育具有政治功能、经济功能和文化功能，肩负着为国家和社会培养合格的专门人才的重要任务，具有强烈的公共性和公益性，因此，高等教育质量保障体系建设，政府是责无旁贷的。尤其是在当代国际竞争异常激烈的条件下，世界各国政府无不高度重视高等教育，把质量置于战略地位，在提高教育质量方面所采取的措施和力度都在不断加大。作为经济、社会和教育均处于快速发展和赶超阶段的发展中国家，政府的作用更是无可替代，政府是国家和社会现代化建设与发展的领导者，当然也是高等教育发展、改革和质量保障体系建设的主导者。高等教育的发展目标方向、战略规划、资源保障、组织实施等，都属政府的职责范畴。政府要保证高等教育发展必需的基本条件和资源，制定最基本的或最低的国家质量标准（颁布国家高校设置标准、办学标准、制定国家层面培养目标、制订基本课程标准等），采取措施积极促进不同地区和群体高等教育发展的均衡性与公平性，加强国家高等教育质量监控和评价。在公平的基础上，从国家战略高度，集中优势力量，采取倾斜政策，优先保证高等教育核心领域质量的竞争力（如一流大学或高水平大学建设，拔尖创新人才培养计划等）。
质量保障体系建设中，政府虽然起主导作用，但毕竟只是外部条件，切实提高教育质量，离不开高校自身的努力，高等学校是质量保障的主体、基础和内在因素。高等学校的职责不仅在于实施并落实政府制定的质量标准和质量政策，不断提高教育教学质量，而且还要根据区域经济社会发展需要、学校自身实际，自主制定学校内部质量保障制度，包括发展目标、发展计划、各部分工作及各环节的质量标准、筹集资源并合理使用、质量控制与反馈评价，创造性地开展教育教学活动。当然，我们说高等学校是质量保障的主体，在根本意义上，广大教师、学生以及管理人员才是质量的实施者、实现者和受益者，保障高等教育质量需要他们去承担，而学校的质量政策制定、标准执行，也必须紧紧依靠全体师生员工，调动他们工作、学习的积极性、主动性和创造性，广泛参与质量建设、质量管理和质量评价，使其在管理、教学和服务过程中不断提升活动品质。
高等教育产品和服务质量的高低，归根到底需要用户作出评价。社会（包括政府、企业、事业等用人部门，学生及其家长等）是高等教育产品和服务的最终用户，有权利、也有义务对整个高等教育质量进行评价，尽管这种评价是间接的，即通过对本部门受过高等教育的工作人员的素质和贡献的直接评价，进而间接地评价高等教育质量。国家、高校在制定质量政策、质量目标、质量措施、质量评价过程中，要动员社会力量，广泛听取社会意见，使之积极参与和大力支持高等教育质量保障体系建设，形成政府主导、学校主体、社会参与的内外部相结合的质量保障系统。
政府、高校和社会都是高等教育质量保障体系不可缺少的力量和因素，然而，三者之间在目标、方向及要求等方面，也并非总是一致，很多情况下甚至是互相矛盾的。政府可能更多重视教育的政治因素和政治目标，学校可能更多强调学术或学科本身目标，社会可能更多关注经济和市场目标，因此，在质量保障体系建设中，无论过去还是现在，中国还是外国，都不可避免地存在着政府、学校和社会三者的矛盾，存在着政治、学术与经济或市场的冲突，如何加以科学协调和解决，是质量保障体系建设走向成功的关键。
四、推进质量保障体系建设，要形式与内容并重、发展与改革并举
高等教育质量保障体系是一个系统工程，在横向上，由政府和社会外部质量监控及参与系统、高校内部质量保证系统构成；在纵向上，由质量目标、质量规划、质量措施、质量实施、质量评价等环节组成。完整的质量保障体系，应该是纵横交织的连续、协调、自恰、闭合的系统。从我国实际情况看，改革开放30余年来，尤其是近些年来，通过政府、高校和社会的共同努力，基本上建立起了相对完整的高等教育质量保障体系。比如，在政府层面上，形成了一整套质量规范，建立了质量标准（校、院、系设置标准，办学条件标准，师资建设标准，课程与教材建设标准等），建立了质量专门评估机构，开展了质量监控与评估；在学校层面上，除了执行国家标准外，还制定了自身的质量标准和规范，建立了院、系、课程等质量督导与评价制度；从社会层面看，基本形成了社会参与学校办学、管理，监督和评价教育教学的机制，大学排名、校友评价、社会满意度调查等渐成气候。不过，这样的系统，大多还处于形式阶段，有的甚至还不完善，存在重复、冲突或者缺环现象。因此，质量保障体系建设，在形式上统一和健全也很重要。而从内容和实质上看，问题就更多更重一些。例如，我们建立了院校设置标准，但这种标准还只是初级的，与经济社会发展现实及长远要求、与发达国家现实相比，差距还很大；我们制定了学校发展目标和人才培养目标，然而，目标之间失衡现象还很明显，受现行国家资源分配政策、评价体系等因素的影响，我国的高等教育分类不清，发展方向和定位不明，职能界限模糊，学校间相互攀比现象较为严重，规模上求大，层次上求高，科类专业上求全，这样的质量标准、政策和规范还不足以引导学校合理定位、各安其位。而教育模式趋同、办学水平低、缺少特色等，也与此不无直接关系。有时尽管目标可能是正确的，可是措施不足以支撑目标，导致目标难以落实，效果难以保证。如一些新建院校定位以培养应用型人才为主，但其师资、课程、教学内容、教学方式方法等依然是学术模式，此即质量目标与手段错位的表现；我们建立了政府以及高校内部教育教学评估制度，但评估的科学性还不强，评估工作中过分重视结果忽视建设过程，重视硬件建设轻视软件建设，重视外延扩张忽视内涵发展，评估以及质量保障的长效机制有待加强。
在质量保障体系建设中，在关乎影响质量提高的某些关键要素上，仍然没有突破。比如，政府与学校关系问题、学校过分行政化问题、建立现代大学制度问题、学校办学自主权问题、教学内容课程体系和教学模式僵化问题，等等，这些问题若得不到解决，就谈不上根本提高教育教学质量，谈不上创新人才培养，谈不上建立人力资源强国，这种情况下建立所谓的高等教育质量保障体系，只能具有形式意义而少有实质意义。
因此，我们推进高等教育质量保障体系建设，绝不能为了体系而体系，而是为了深入推进中国高等教育的改革和发展。建立健全高等教育质量保障体系，客观上必然要求改革，在改革中发展和完善质量保障体系。那种只求形式上完整而无视内容变化的体系，至多是穿新鞋走老路，对提高质量和促进高等教育现代化起不到应有的作用。这就要求我们在推进高等教育质量保障体系建设中，必须形式与内容并重，内容优先；发展与改革并举，改革先行。必须改革那些长期以来阻碍高等教育发展、质量提高的观念性问题、体制性问题、机制性问题、方法性问题和技术性问题，问题解决之日，也就是高等教育质量保障体系健全之时。当然，强调质量保障体系，其现实意义在于将改革自觉地纳入提高质量整体系统之中，处理好全局与局部、整体与部分、系统与要素间的关系，防止那种头痛医头脚痛医脚的片面改革、单一改革、孤立改革的现象，真正实现内外协调、前后相一、首尾连贯的质量保障系统。
（作者单位：教育部评估中心）
转摘自《中国高等教育》2010年第12期。
